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正在生长中的第四大法律责任
2020-01-23 23:16

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2019年12月20日 ( 正文字号: 小 中 大 ) 文章标签:信用责任 失信惩戒 可诉性 [ 导语 ] 近年,“失信黑名单”“限高令”等失信惩戒措施被越来越多地适用。传统观点认为,法律责任有三:民事责任、行政责任与刑事责任。中国人民大学法学院刘俊海教授在《信用责任:正在生长中的第四大法律责任》一文中,认为我国应将信用责任纳入法律责任体系,使其作为与传统三大责任比肩而立的第四类新型独立法律责任,并提出了相关立法建议。 一、信用责任的特征及类型

信用责任有广狭二义。广义的信用责任泛指失信者承担的所有法律责任类型,包括民事责任、行政责任与刑事责任。狭义的信用责任,指法律主体因违反法定或者约定义务而承担的人格信用减损的不利法律后果。若无特指,本文中的信用责任为狭义概念。确立信用责任有助于推进我国法律责任体系科学化,优化法治化营商环境,落实“四个全面”战略布局。

信用责任既具有法律责任共性,也有鲜明个性。表1梳理了信用责任的特性,其中,信用责任的核心特征在于减损失信者的人格信用。

我国目前的失信制裁措施往往采取列举的方式,但列举的标准并不明确,不同文件列举的失信制裁措施在内容与表述上亟待统一。立足于我国当前的失信惩戒实践,建议立法者按照法律逻辑将失信惩戒措施类型化为12种。

信用责任固然要遵循类型法定原则,但惩戒措施的运用具有开放性。我国鼓励失信惩戒措施的推广应用。建议各方市场主体积极运用失信信息,形成惩戒合力,早日消除各自为战的失信惩戒孤岛现象。建议建立健全跨地域、跨产业、跨市场、跨部门的联合惩戒失信机制。

二、失信制裁的可诉性

各类信用责任追究皆有可诉性,只有如此,才能确保还守信者以清白,还失信者以明白。国务院规范性文件以及部门规章虽然隐隐约约地注意到了程序正义的重要性,但仅仅规定了当事人的异议权、错误信息的核实以及事先告知规则。立法者应允许与鼓励守信者通过协商、民间调解、行政调解和仲裁等多元化机制化解争议。无辜遭受失信制裁的守信者,有权要求制裁者提供其赖以启动失信制裁的生效法律文书。倘若制裁者拒绝或怠于提供生效法律文书,守信者有权要求其暂停制裁措施,直至制裁者提供相应的生效法律文书。倘若制裁者提供了生效法律文书,守信者有权转而对生效法律文书提出申诉,启动审判监督程序或其他纠错程序。

除了以守为攻的纠偏策略,法律应允许守信者采取以攻为守的维权策略,主动对导致自己被列入失信黑名单的当事人提起诉讼。从立法论角度看,建议《信用基本法》增设独立的失信诉讼程序。从解释论角度看,在建立独立的失信诉讼程序之前,可将失信制裁争议分别纳入既有的三大诉讼程序轨道。

三、信用修复制度

信用修复制度有助于失信者改恶向善。贬损失信者人格信用的初心不是将失信者逼向绝境,而是督促失信者择善而从。失信者要顺利回归市场、融入社会主流,必须积极修复信用瑕疵,主动改善信用状况。

信用制裁要以有期为原则、以无期为例外。若失信制裁被解释为终身制裁,可能导致失信者因看不到改过自新的机会而自暴自弃。建议立法者规定,失信者可依法申请修复信用。至于具体惩戒期限,立法者可以明确规定失信惩戒的期限幅度,包括最长期限与最短期限。

但信用修复必须同时满足两个前提条件:一是失信者已在法定或约定期限内及时有效地纠正失信行为;二是在纠正之日起的特定惩戒期限内未实施新的失信行为。信用修复要体现法律的仪式感。建议建立信用修复宣誓制度,失信者应在信用中国网站公开作出信用修复宣誓,并在誓词中如实报告信用整改情况、失信行为反省、对公众致歉、独立第三方信用核查情况或年度信用报告、信用培训情况、参加公益慈善活动等相关信息。

四、完善信用责任体系的立法建议

第一,建议制定《信用基本法》,专章规定“信用责任”。我国尚缺乏系统性的信用法律体系,现有相关规范本身普遍存在着倡导性较强、操作性偏弱、立法阶位有限以及文件之间相冲突的问题。建议立法机关尽快制定我国社会信用体系的龙头法《信用基本法》,全面规定信用责任的类型、构成要件、司法审查、信用修复,明确信用责任与其他法律责任之间和而不同的互动关系。

第二,信用责任是专属于法律规定的事项。根据《立法法》第8条关于法律保留的规定,鉴于信用责任直接涉及当事人开展特定商事活动的行为能力的限制、市场准入资格的剥夺、人格信用和人格尊严的减损,信用责任制度应由全国人大或其常委会制定的法律统一作出规定。政府自身无权创设行政责任,也无权创设信用责任。

第三,立法萃取有关信用制裁的行政法规、规范性意见以及部门规章的法律资源富矿。虽然我国目前建立起来的信用责任规范体系还存在各种各样的问题,但瑕不掩瑜。这些规范文件是一座信用责任资源的法律富矿,建议立法者认真萃取其中的核心价值,研究各地各部门有关信用责任的不同思路与做法,从中提炼成功经验。

第四,建议扩大失信企业的惩戒对象。很多规范性文件将失信企业背后的“企业法定代表人和负责人”也纳入失信制裁范围,值得肯定。但紧紧盯住法定代表人还不够,建议扩大失信制裁对象范围,包括但不限于董事长、总经理、董事、监事、高级管理人员、控制股东、实际控制人和隐名控制股东。

第五,激活信用责任,使其成为监管者推行“放管服”三项改革措施的一条红线。“放管服”改革,目前简政放权成效最明显,但“管”和“服”方面还存在真空地带、形式主义等问题。相关地方和部门要破除“一放了之”的观念,加大力度,补上事中事后监管的短板。简政放权催生的新设企业已然不少,倘若没有失信惩戒机制,就容易导致释放市场活力的措施跑偏。

文献链接:《信用责任:正在生长中的第四大法律责任》

[ 参考文献 ]

本文选编自刘俊海:《信用责任:正在生长中的第四大法律责任》,载《法学论坛》2019年第6期。刘俊海,中国人民大学法学院教授,中国民商法律网授权学者。

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